从FEA看中国电子政务的顶层设计

随着信息技术的广泛和深入渗透，世界各国的社会信息化水平不断提高，人类社会正在加速进入信息社会。在这种迅猛发展的信息化浪潮中，各种经济社会活动都在加速转型。无论是生产工具、生产对象，还是经营管理方式，甚至是人们的生活方式，信息技术的价值含量越来越高。无论是一个企业的管理，还是一个政府部门的管理，甚至是整个国家的管理，基于信息的虚拟管理模式越来越普遍，越来越深入。信息化管理带来的是一种“精细化、并行化和透明化”的管理。在国家层面，它将意味着一种全新的电子政务管理模式。

信息化和电子政务已是大势所趋，不可阻挡。然而在信息化和电子政务不断深化的进程中，我们不得不面对大量的急需解决的困难和问题。如大量的重复建设和浪费；大量的信息孤岛和烟囱；大量的推倒重来和失败，以及大量的投资黑洞和陷阱等。信息化和电子政务不仅仅是信息技术的简单应用，更重要的是一种经济社会转型。这种转型是一个长期的过程，我们需要一种系统的方法论的指导。EA（EnterpriseArchitecture）方法论正是在这一背景下产生，并得到迅猛发展的。EA目前没有形成统一的中文翻译，主要的翻译有企业架构、体系架构和实体体系结构等。EA是一个从整体层面定义企业发展的问题，并从业务、数据、应用和技术等层面上展现企业的内部结构和关系，从而使各利益相关者在如何构建无边界信息流能力上做出有效决策的一个纪律（discipline）。1987年，Zachman在系统架构层面上提出了第一个架构框架，即Zachman框架。Zachman框架后来发展成为了EA的一个经典框架，Zachman本人也被誉为EA之父。之后，EA的框架和方法论不断地被提出。目前影响较大，使用比较广泛的EA框架和方法论主要有TOGAF、FEA、Zachman和DoDAF。FEA（联邦企业架构）作为美国联邦政府的电子政务顶层架构，在美国电子政务集中统一管理中发挥着越来越重要的作用。FEA已经形成了一个比较完善的方法论体系，已经成为一个值得各国政府部门和集团企业借鉴的重要顶层架构方法论。

一、FEA介绍

1996年，美国国会通过了《信息技术管理改革法案》，即《克林格.科恩法案》。该法案的主要内容包括命令各联邦机构开发和维护信息技术架构（ITA）来最大化政府内部信息技术投资的收益；改变了联邦机构在IT采购上的角色和职责，提升了OMB（美国管理和预算办公室）的职责，由OMB进行集中统一管理；要求每个联邦机构必须任命一个CIO，CIO的一个重要职责就是开发、维护和辅助实施一个完善的、集成的信息技术架构。同年，美国13011号总统令建立了CIO理事会。从1998年开始，CIO理事会根据《克林格.科恩法案》的要求，着手开发联邦企业架构框架（FEAF）。框架是为了提供一个可支撑的机制来识别、开发和记录高优先级领域的架构描述，这些领域是建立在跨组织边界的共同业务域和设计之上。FEAF于1999年正式发布，主要内容是八大构件，即架构驱动力、战略方向、当前架构、目标架构、过渡流程、架构分块、架构模型和标准。FEAF还展现了从四个不同层级上看到的细节程度。FEAF的目的是为了推动联邦政府各机构和其它政府实体之间共同联邦流程的共享开发、互操作以及信息共享。

2001年，CIO理事会在实施指南中发布了架构开发方法论。该架构开发方法论包括八大步骤：获取管理层的认可和支持、建立管理机构和控制、定义一个架构流程和方法、开发基线EA、开发目标EA、开发顺序计划、使用EA和维护EA。2001年的架构开发方法没有说明EA制品（artifact）以及如何做出它们。与此同时，国防部推出了C4ISR（DoDAF前身）。DoDAF有架构的制品的详细内容，FEAF开始转向使用DoDAF模型。直到2002年，又开始转向参考模型的方法论。

2002年2月，OMB成立了FEA项目管理办公室（FEA-PMO），开始着手开发一个综合的、业务驱动的政府蓝图，即联邦企业架构（FEA）。FEA是为了帮助政府管理层制定有效的决策，并允许他们在跨机构之间增加合作以及资源共享的机会。FEA由一套相互关联的参考模型组成，用来进行跨机构业务分析，识别机构内部或跨机构的重复投资、差距和机会。这些参考模型共同组成一个框架，用共同的和一致的方式来描述FEA的重要元素。

在FEA参考模型推出之后，FEA-PMO又陆续推出了EA评估框架（EAAF）、联邦过渡框架（FTF）和一系列实施指南。EAAF主要用于OMB对各联邦机构的EA进行评估。评估的内容包括EA的完整性、EA的使用状况以及使用EA的效果。FTF主要用于OMB对跨机构发起项目的识别和管理。另外，围绕FEA参考模型的使用，OMB还发布了一些通告，如用于预算的准备、提交与执行的通告A-11和用于联邦信息资源管理的A-130。特别是A-11中的Exhibit53和Exhibit300详细说明了预算提交与FEA的匹配和连接关系，从而使FEA成为联邦政府在各机构中间发现差距、共享、合作和复用机会的重要工具。

二、中国电子政务顶层设计的探索

中国电子政务经过了二十多年的发展历程，已经取得了很大的成就。电子政务在提高行政效率、促进信息公开和扩大民主参与等方面发挥着越来越重要的作用。特别是政府网站、金字工程和数字城市等重要领域的电子政务工程成绩显著。但是，中国电子政务建设中也已经暴露出许多不容忽视的问题，如纵强横弱，信息孤岛、多头管理和资源浪费等。如何建立集中统一的管控模式，减少分散管理带来的投资浪费，以及由此造成的信息孤岛等，这是许多中央部委和地方政府都在思考解决的顶层设计问题。目前多个部委和地方政府正在探索电子政务的顶层设计，有的甚至启动了试点工作。从笔者掌握的情况来看，目前的电子政务顶层设计主要集中在以下几种模式。第一种模式是以一个大的应用系统建设为切入点，在大系统建设的基础上逐步扩展工程范围，从而逐步扩展集中统一管控的范围。典型的例子是国家部委中的金盾、金税和金关等金字工程。第二种模式是以信息资源目录与交换体系建立为切入点，在建立信息资源共享交换平台的基础上不断加强集中统一管控。典型的例子是北京市信息资源管理中心所建立的信息共享交换平台。第三种模式是以数据规划为切入点，通过数据标准化达到对软件开发的统一管控。典型的例子是北京市建委的信息资源目录系统。第四种模式是以绩效管理驱动为切入点，通过绩效管理体系的建立促进电子政务建设的集中有效管控。典型的例子是武汉市硚口区的电子绩效管理系统及五个统一平台建设。

以上的四种模式各有特色，都是中国电子政务顶层设计中的有益探索，都一定程度上解决了分散投资带来的信息孤岛和投资浪费等问题，并朝着集中统一的管控模式迈进。但这四种模式都存在一些共同的问题。如四种模式都是期望实现对电子政务项目的集中统一管控，但都缺乏统一管控的方法和标准。目前的电子政务项目立项审批基本上是基于传统的基建项目立项审批方法，管理部门在对电子政务项目进行统一审批过程中缺乏强有力的标准和依据。电子政务项目和政府使命及目标之间也缺乏清晰的连接，无法真正建立有效的电子政务绩效管理体系。另外，电子政务项目缺乏系统和统一的方法论，没有一种框架和方法论将政府当前状态、目标状态和中间过渡状态进行清晰的描述，从而能够指导相关的决策。最后，跨机构的合作项目也缺乏发现和发起的机制。总之，目前中国电子政务顶层设计的探索中，基本还处在一个“只见树木、不见森林”的状态，还没有找到一种系统、全面、科学和可持续发展的方法。

三、FEA对中国电子政务顶层设计的借鉴作用

FEA是美国政府在长期的电子政务实践中探索和总结出来的一个顶层架构或顶层设计。FEA的核心思想是通过一个顶层架构来进行跨机构的IT投资立项分析和IT项目管理。特别是FEA实施指南中的分块架构方法论，是一个将整体问题科学合理地分割成一个个有机联系的分块，从而将复杂问题简单化的有效方法。FEA的这些核心思想和方法论并没有国体和政体的本质特征。它是关于一个复杂组织的IT投资立项和IT项目管理的最佳实践，值得各国政府和集团型企业借鉴学习。就好比平衡计分卡，世界各国的政府和企业都可以应用到其管理实践中去。

中国的政府部门如何借鉴FEA进行电子政务顶层设计，这是一个需要勇气去探索和创新，并在实践中去验证的工作。笔者根据个人的认识谈一下自己的观点。

首先，要建立电子政务集中统一的管理机构。不管是国家层面，还是部委和地方政府，都应该尽快建立电子政务的集中统一管理机构。在国家层面，应该考虑将发改委、财政部和工信部等部委关于电子政务的投资立项、运营预算和政策制定等职能进行合并，统一到一个机构进行集中管理。在部委层面，应该在各业务司局之上成立统一的电子政务管理办公室，将各业务司局的电子政务项目进行集中统一管理。在地方政府，应该访国家层面将地方发改委、财政局和经信委（或工信厅）关于电子政务的职能放到一个机构进行统一管理。集中统一的管理机构将有利于避免重复建设、资源浪费，并集中人、财、物资源进行有效的电子政务建设。这也是进行电子政务顶层设计的一个必要基础。总之，无论是哪一个层面的电子政务顶层设计，首先要考虑建立一个统一的管理机构。

其次，要成立跨机构的CIO委员会进行顶层设计。顶层设计需要确定共同的框架、方法论和语言。顶层设计应该在业务、数据、应用和技术等层面形成参考的模型、标准和指导等，从而使各机构的业务、数据、应用和技术等要素与之匹配。这种匹配的过程就是一个发现差距、合作、共享和复用机会的过程，从而为电子政务的投资立项和项目管理提供科学有效的依据。目前国家部委和地方政府中不乏一些优秀的CIO和电子政务管理人才，关键是如何建立一个有效的机制和体系，从而调动各方面的积极性，使他们共同参与到顶层设计的工作中来。

再次，要引入EA方法论保证顶层设计的落地实施。顶层设计只是一个高层次的分析框架，它的落地实施仍然需要方法论的指导。EA就是一个保证顶层设计能够在各机构落地实施的方法论。顶层设计完成后，各相关机构应该用EA的框架和方法论将自己的机构的业务、数据、应用和技术等描述出来，这种描述包括当前架构的描述、目标架构的描述，以及过渡架构和分块架构的描述。特别重要的是各机构的EA框架中的重要元素要与顶层设计的核心元素匹配起来，从而建立起各机构电子政务项目与顶层设计内容之间的连接关系，最终保证每一个电子政务项目都是为政府的使命和目标服务，而且通过归并的分析，可以消除冗余，并发现共享、复用和合作的机会。

最后，顶层设计要处理好纵横交错的关系。在中国，中央政府对地方政府的管理权限比较大，这使得各部委的垂直管理与地方政府的横向管理存在比较多的交叉。中央和地方层面的顶层设计需要分析这种纵横交错的关系。分析的内容应该包括业务的互操作性，数据的共享要求，以及应用和技术构件的复用等。基于顶层设计的纵横关系分析将大大消除电子政务项目中的冗余和重复建设，减少信息孤岛，从而构建一个纵横交错、互连互通的电子政务体系。同时也为配合政府行政管理体制的改革和服务型政府的建立奠定坚实的基础。