可再生能源配额落地 电力迎“强制清洁”时代
王力凝
“配额制”这项被称为中国最难产的可再生能源政策，终于在2018年全国两会结束后落地。
3月30日，关于可再生能源配额制的意见征求已经结束。一周前，国家能源局发布《可再生能源电力配额及考核办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），要求将可再生能源电力消纳作为一项约束性指标，按年度对各省级政府的可再生能源配额进行监测、评估和考核。指标设定结合了各省的可再生能源资源、电力消费总量、国家能源规划和年度建设计划、全国重大可再生能源基地建设情况等情况。在已公布的2018年可再生能源电力配额指标中，各地存在较大差异，山东为8.5%，四川最高为91%；非水电可再生能源电力配额指标中，广东、广西、重庆最低为3%，宁夏、青海最高为21%。
“此次实行总量和非水电配额两级指标，从各省的情况来看，预计完成困难度并不大。”厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强在接受《中国经营报》记者采访时表示，实施配额制有助于解决可再生能源的消纳困境。
责任主体生变
2017年末，中国可再生能源装装机6.5亿千瓦，占全部发电装机的36.6%，水电、风电和光伏装机量最都稳居世界第一。
在全国工商联2018年团体提案中提到，由于没有配套考核机制，国家此前公布的可再生能源电力占比和可再生能源消纳政策在地方没有得到有效执行，造成可再生能源发展的弃水、弃风、弃光问题难以解决。
截至2017年末，中国累计风电装机容量达164吉瓦，光伏装机容量达130吉瓦，当年光伏新增容量首次超过火电容量(46吉瓦)的年份。 2017年，中国的风电和光伏限电率分别为12％和6％，国家能源局估计，2017年中国的风电和光伏的总限电量为49.2TWh。按照可再生能源标杆上网电价最低标准计算，这意味着可再生能源发电资产所有者至少因为限电损失了307亿元人民币（约合47亿美元）。
刚刚过去的两会上，金风科技董事长武钢、远景能源创始人兼CEO张雷、正泰集团董事长南存辉等能源界代表，都表达了尽快实施配额制的呼声。
延宕十年，这项被新能源企业寄予厚望的政策，如今终于揭开了“庐山真面目”。
根据《意见征求稿》，承担可再生能源电力配额义务的实施主体为各省级电力公司、地方电网企业、其他各类配售电企业(含社会资本投资的增量配电网企业)、拥有自备电厂的工业企业、参与电力市场交易的直购电用户等。同一省级区域内的各类市场主体承担同等配额指标，并公平参与可再生能源电力市场交易。政府部门、发电企业和电力用户是配额制实施的保障方。
“和以往的设计相比，此次最大的变化是将配额制的义务主体由发电侧转向需求侧。”国家发改委一位学者告诉记者，2011年国家能源局曾有过一个讨论稿，提出可再生能源配额制的责任主体是装机容量超过500万千瓦的发电企业，随后也明确电力企业要承担15%的非水可再生能源发电量指标。但如果将配额制的责任侧重到发电企业身上，“重建轻用”并不利于解决消纳问题。
该学者认为，由于各省资源分布以及各个发电企业开发资源都有所不同，强加约束可再生能源发电义务不仅会推高火电企业成本，亦不符合市场化规律。 现在电改进行的电力直接交易也更注重需求侧响应，将配额制主体引导到用户侧、需求侧，也反过来刺激发电侧的发展。
对于各方关注的配额制定，此次没有将水电资源排除在可再生能源电力之外，而是配额分为“可再生能源电力总量配额”和“非水电可再生能源电力配额”，包括海上风电、陆上风电、生物质能发电、太阳能光伏发电、太阳能光热发电、城市固体垃圾发电、地热发电、海洋能发电等。
根据公布的2018年总量配额指标和非水电配额指标以及2020年预期指标来看，各个省份都有较大差异性，不再是以前计划的2%~10%四档划分。综合来看，可再生能源丰富的省份配额指标高，反之指标就低。
此次明确权力下放给了各省级政府，由其制定政策和措施，国家能源局另外对跨省跨区输送通道、电力市场交易、加大自备电厂消纳等问题进行了补充规定。
丹麦风能咨询机构MAKE中国市场分析师李小杨认为，配额制实施将有利于解决存量弃丰弃光问题，对可再生能源新增装机影响有限。
证书交易机制模糊
另外值得关注的是，此次还提到了要实施可再生能源电力证书制度，作为记录计量可再生能源电力的生产、实际消纳和交易的载体，用于监测考核可再生能源电力配额指标完成情况。
可再生能源电力的生产者按照1兆瓦时（即1000千万时）交易结算的电量一个证书的标准核发，自发自用电量按照发电量核发。市场主体之间可进行证书交易完成配额指标，证书价格由市场交易形成。而未完成配额的市场主体，须通过向所在区域电网企业购买替代证书完成配额，替代证书由省级电网公司根据消纳成本等定价。
“这个证书交易和此前市场期待的绿证交易是不同的。” 李小杨表示，随着可再生能源的发展，长期以来中国通过对可再生能源电价补贴实施的“固定电价制”面临调整。此前政府提出希望通过“配额制+绿色电力证书（以下简称绿证）交易制度”，通过市场化机制，解决政府对于可再生能源补贴的退出问题。但此次文件中提到的是配额证书交易，可再生能源企业的补贴短期还是没有停止。
国家发改委能源研究所研究员王斯成在3月中旬举办的一场光伏论坛上称，仅今年可再生能源补贴缺口不断加大，到2017年年底，可再生能源补贴缺口1100亿元，造成了严重的“三角债”。
“国家对可再生能源的补贴正在逐步减少，取消将是大势所趋。”林伯强认为，配额制和证书交易强制结合起来，才有实际效果，而不是像此前的自愿绿证交易沦为“作秀”。
2017年7月起，获绿证的发电企业可在全国绿证平台上挂牌交易绿证。数据显示，截至今年3月，国家可再生能源信息管理中心核发了约1760万个绿证。 9个月以来，仅售出了2.7万余张，筹集资金只有1000万元，占核发量的约0.15%。
“《征求意见稿》中对于配额制证书的交易和考核办法尚未明确。” 在李小杨看来，证书最终的核发和考核对配额目标的执行和监督意义重大，预计在正式文件公布后，也将出台相应的配套文件进行明确。
实际上，相对于此前将可再生能源配额制纳入地方政府政绩考核的构想，此次配额制对地方政府的考核也并没如预期严格：没达成目标的区域，将减少暂停减少该区域化石能源电源建设、取消申请示范项目资格、限批高载能工业项目。
另一方面，对于未完成指标的市场主体，将被核减其下一年的市场交易电量，或取消电力交易资格；拒不履行配额的企业将被列入不良信用记录，予以联合惩戒。
林伯强认为，可再生能源配额制政策包括落地、监管、后续评价，现在意见稿的出台才迈出了一小步。
据悉，《增量配电业务配电区域划分实施办法（试行）》《关于提升电力系统调节能力的指导意见》《燃煤自备电厂规范建设和运行专项治理方案》等电改配套文件也都在近期发布。
在完成了输配电价首个专项改革之后，现在的电力改革正走向新的攻坚区：更加注重绿色低碳的电力发展、发挥市场机制、提升电力能源系统效率等实质问题，而这些也是此前电力改革面临的“两难”“多难”问题。