地方细则或让网约车变高价出租车 专家：未来服务高端人群

每经记者 赵娜

最近几天，北京、广州、深圳、天津、杭州和重庆等地发布了各自的网约车细则征求意见稿。有些出乎意料的是，“国家版”网约车新政将利好移动出行行业的余温未退时，日前出台的多个地方细节，却以严苛的人、车、区域限制，再度收紧了敞开不久的网约车豁口。

10月9日，在由北京市交通委运输局组织的北京网约车新政研讨会上，更有专家预计，今后网约车的定价将比巡游出租车贵三到五成，服务高收入人群。

分析认为，对户籍、车籍等进行限制，或将使人们重回“打车难”、“打车贵”时代。细则是否会让网约车的差异化经营演变为价高？作为征求意见稿，又是否还有调整空间？

知名IT律师赵占领接受《每日经济新闻》记者采访时表示，无论是交通部还是各地方规定，网约车的价格原则上实行的是市场调节价，地方政府认为必要时实行政府指导价。让网约车涨价并不是最初制定政策的目的，但现在的地方做法有些过于严苛，确实有可能会导致这样一个结果。后续设置门槛的方向应该不会变，只是门槛高低的尺度尚有弹性调整空间。

　　网约车定价应比出租车高三到五成？

7月底，交通运输部联合公安部等七部门公布了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》、《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）。

尽管明确了网约车需登记为预约出租客运且行驶里程达到60万千米要强制报废，车辆和驾驶员均需取得相应从业许可证，以及经营者不得以低于成本价格运营等具体要求，《暂行办法》仍被普遍认为相对宽松，关键就在于与征求意见稿（注：此处指2015年交通运输部发布的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》）不同，并未把私家车拒之门外。

然而，有些出乎意料的是，《暂行办法》公布不足三个月，在业内认为新规将利好移动出行行业的余温未退时，相较这份被视为利好信号的“国家版”网约车新政，日前出台的多个地方细则，却以严苛的人、车、区域限制，再度收紧了敞开不久的网约车豁口。

自10月8日下午，北京、广州和深圳等地几乎同时发布网约车地方细则后，至昨日（10月10日），包括天津、杭州和重庆等多个城市也各自公布了网约车实施细则征求意见稿。

其中，北京等地细则要求，网约车不仅需满足本市登记注册、燃油车辆轴距在2700毫米以上（多为B级高档车）、新能源车辆轴距在2650毫米以上等要求，相关驾驶员也需要拥有本市户籍，并持有由本市公安机关核发的机动车驾驶证。在外界看来，对户籍、车籍等进行限制将使人们重回“打车难”、“打车贵”时代。

需要承认的是，网约车的发展已成事关民生的一项大事，在业内外都引起了普遍关注。或许正因如此，细则公布后的第一天即10月9日，北京市交通委运输局就组织了北京网约车新政研讨会，就北京刚刚发布的关于网约车、出租车改革三份征求意见稿涉及的出租车发展定位、出租车网约车价格等核心问题进行了讨论。

据《北京晨报》报道，交通专家、法学专家、网约车公司代表、驾驶员等人员参与了会议。北京市交通委运输局副局长马瑞表示，北京的三个文件最核心的问题是明确了北京出租车的定位。北京版细则明确了巡游出租车改革的方向。

“网约车的出现不是与巡游出租车抢市场，而是去服务更高端市场。”交通运输部深化出租汽车改革首席专家徐康明直言，差异化经营的策略会让原来使用巡游车的高收入人群使用高端网约车，从而空出更多的巡游出租车资源给普通民众。“网约车定价比巡游出租车预计高30%到50%”。

不过，就此观点，赵占领对《每日经济新闻》记者表示，既然网约车实行的是市场调节价，那么是否高于出租车的价格该由市场来决定。如果按照现在各地方的细则来讲，今后网约车的价格肯定会涨高，因为供给会明显不足。

“这个高和专家所讲网约车的价格一定要高于出租车多少的这种说法，是跟交通部还有地方规定不一致的。地方最起码讲的还是市场调节价，只是说可能因为政策的调整导致供需的变化，或者是网约车平台基于自身盈利考虑可能提价，这种情况下，调价是有高有低的结构性调价，但是把网约车价格提高到出租车的百分之多少以上，并不是网约车各地方细则的目的或初衷，主要还是从规范网约车出发，只是政策有可能会导致价格上涨（结果）。”他进而提到。

另据《北京日报》报道，根据交通部门给出的数据，北京巡游出租车定价低于世界同等规模城市。交通运输部深化出租汽车改革首席专家徐康明举例，“同等距离，搭乘北京出租车的花费如果是购买1个汉堡包的钱，在欧洲则需要花费4个汉堡包的钱，在日本得花费7个的钱。”

对于地方细则相关要求带给市场的具体影响，易观互联网出行研究中心研究总监张旭表示，接下来的涨价是必然的，因为涉及到司机供给的下降。具体涨多少没有办法预估数据。

中国政法大学传播法研究中心副主任朱巍也表示，涨多少现在虽还不好说，但毫无疑问会涨。事实上却是，经营者、消费者都不愿意涨价。而且，剩下市场需求量还是那么大，供给变少，不仅价格上涨，司机还可能会挑活，“以前建立的大数据因为数量原因变成小数据了”。

而根据滴滴出行在回应中的表态，网约车定价之所以相对实惠，主要是因为社会共享车辆本身的平民性，要求用帕萨特、奥迪A4L等以上的车型提供网约车服务必然提高运营成本，或将抬高网约车费到当地出租车价格的两倍或以上。

再看用户层面的反应，以北京三份文件要求网约车“京人京籍”为例，《北京晨报》采访了几位出租司机和网约车司机后报道称，“京人京车”的网约车司机王先生比较郁闷，他的车是1.4T的排量，不符合网约车1.8T的要求。为此，他正在犹豫是换辆新车还是干脆放弃拉网约车。而几位传统出租车司机则表示，新规落地对他们来说是件好事。

　　细则或让差异化经营演变为价高

另一方面，据媒体报道，徐康明在研讨会上介绍，很多国际城市对于出租车都是分类分层管理。比如东京等对优步一禁了之，首尔仅许可超级豪华的车辆进入网约车市场。“北京对网约车的要求已经相对宽泛。”他认为，北京规定网约车的排量、轴距等就是为了满足差异化服务，满足高品质出行需求。

而业内有观点称，交通部此前提出的是“高品质服务、差异化经营”。如果严格来看此“定义”，那么其中对差异化的要求并未明确成价格高。

赵占领对《每日经济新闻》记者表示，“不同国家对网约车都有不同的做法。关于网约车，中国不管是市场的发展还是立法政策的制定，都走了世界前列，尤其是7月份交通部制定的规定，是在全球范围内首次明确认可网约车的合法身份。所以我们对于网约车的立法也好、监管也好，可以参考国外的经验、做法，但不能完全借鉴，不能说国外禁止我们就禁止。而且国外有的地方禁止，可能国情也不同，有的本身公共交通系统已经比较完善，国内不一样的地方还在于，国内的公共交通系统还有很多问题，出行难、打车难的问题还一直困扰着老百姓，所以网约车的发展比较迅猛。所以政策制定，还应当立足于国情。”

“因为如果按照这个征求意见稿做法的话，确实相当于几乎把绝大部分网约车排除在外了，这个我想也不是政策立法的初衷，初衷实际上还是说让差异化竞争形成互补，共同解决交通出行的问题。”

他同时提到，差异化竞争不能片面地理解成价格层面的差异化，即便是价格差异化也是有高有低，更多还是要考虑从服务上形成差异化竞争。既然地方细则是征求意见稿，就仍有改动空间。比如，交通部的规定是去年10月颁布的，最终意见在今年7月出台，最终改动还是比较大的。而这一次，各地方征求意见，应该说批评意见还比较多，无论是北京、天津等对于户籍的限制，还有一些其他对方对于车辆的高门槛等等，这些方面的限制或者说要求还有商榷调整的空间。

　　律师：网约车不属于政府指导价的范围

赵占领认为，不管如何，首先还是应该为地方政府开门立法的做法点赞。近年来互联网领域的立法大多都是开门立法，广泛征求意见。网约车领域更是如此，而且，尽管每次批评声音不断，立法部门仍然不惧压力，勇于公开，并且最终也采纳了不少反馈意见。但目前出台的这些网约车细则存在法律障碍，其中一个障碍便是，网约车不属于政府指导价的范围。

“无论是交通部还是各地方规定，网约车的价格原则上实行的是市场调节价，地方政府认为必要时实行政府指导价。当然什么是必要时，现在还没有确定。而且对于这点，实际上也是有些问题的。”

赵占领对《每日经济新闻》记者分析称，按照价格法，我国有三种价格形式：市场调节价、政府指导价和政府定价。其中，政府指导价、政府定价的定价权限和具体适用范围，以中央和地方的定价目录为依据。为了简政放权，尊重市场配置资源，列入中央定价目录的商品和服务的项目，从最初的141种大幅减少到13种，2016年开始减少到7种。

包括出租汽车在内的城市客运不属于中央定价目录的范围，而是属于地方定价目录的范围。以《北京市定价目录》为例，其中第6项定价项目“交通运输”中明确规定：出租汽车运价、燃油附加费标准，由市价格主管部门、授权区县人民政府定价，预约出租汽车、旅游客运汽车除外。

此次北京等地的网约车实施细则大多规定，网约车实行市场调节价，必要时可实行政府指导价。但是问题在于，网约车虽然按照传统出租车的方式进行管理，是否就属于各地的地方定价目录中出租汽车的范围？是否就可以直接实行政府定价或者政府指导价？而且通常来讲，如果属于市场调节价，就不在中央或地方定价目录的范围。况且，《北京市定价目录》直接明确把预约出租汽车排除在实行政府定价或者政府指导价的范围之外。所以，若在网约车地方实施细则中规定必要时可实行政府指导价，要么缺乏明确的依据，要么与定价目录存在明显的冲突。

不过，亦有专家表示，网约车进入市场，以高额补贴形成的明显低于成本的价格冲击市场，同时又对偏远地区、在气候恶劣时间，在铁路、市中心这种需求旺盛的地区采用动态加价，这样做实际上是一种趁火打劫的定价体系，把价格推高了。

值得注意的是，上述地方细则的公布引起了多家移动出行平台的强烈关注。

作为市场占有率较高的移动出行平台，滴滴提出，地方政府对网约车轴距（≥2700mm）、排量（≥1750毫升，≥1.8T或2.0L）、车辆准入年限（≤两年新车）以及网约车驾驶员必须有当地户籍的规定，无形中抬高了门槛准入标准，是变相的数量管控。这是将交通部提出的“高品质服务、差异化经营”，简单理解为设定更高车辆、司机门槛，将导致只有远超巡游出租车的中高端车辆才能从事网约车。此举将导致车辆供给骤减、司机大幅减少、网约车车费翻倍以及出行效率大幅降低。

　　作为征求意见稿，门槛划定或有调整空间

业内同样预计，从业人员减少、车辆准入门槛抬高，也必然推高成本，使得网约车平台无法为人民群众提供便利、实惠的移动出行服务。

尤其是关于车费上涨这点，滴滴强调，网约车定价之所以相对实惠，主要是因为社会共享车辆本身的平民性，要求用帕萨特、奥迪A4L等以上的车型提供网约车服务必然提高运营成本，或将抬高网约车车费到当地出租车价格的两倍或以上。

就此，有分析认为，首先，最大的阻碍是细则限定了网约车车辆型号，十五万以下的车辆被迫离开，也就是说滴滴快车等低价的网约车将无法继续运营，老百姓也就无法再继续享受低价的网约车服务；其次，从成本上看，网约车之前之所以便宜一部分原因是由于补贴政策，还有一部分原因是得益于规避了诸多合规成本，如包括线下成本、保险成本、税收等。而一旦细则落实，网约车的成本将必定上涨；某种程度上，网约车涨价并非市场原因，而是源于行政干预。

日前有数据称，以北京为例，其城市出租车总量约为66648辆，万人拥有量仅为30.71辆，很难完全满足城市居民出行需求，并且目前在北上广深四座超大城市中，仅有北京要求出租车司机必须为本地户籍，其他三座城市都已对外开放。另外，细则出台后许多不能从事网约车的司机将重回“黑车”时代，再去车站或者客流量大的地点趴活，无意中仍会对地方政府的管理增加负担。

另一方面，北京等地方细则中的户籍限制还被外界认为不符合相关行政许可的规定。根据《中华人民共和国行政许可法》第十五条，“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务。”

国家行政学院副教授张效羽公开指出，地方政府在落实七部委的《办法》、对相关许可进行调整细化的时候，需要符合行政许可法的基本精神和规定。地方搞数量管控、户籍管控、车牌管控等，这和七部委的规定都是相反的。地方在进行网约车立法时必须尊重交通部等七部委办牵头制订的意见，不应抛开中央立法搞地方实践。

“现在地方细则征求意见稿的做法可能过于苛刻，后面可能经过大家反馈意见、经过研讨还有可能再调整，但设置门槛的方向应该不会变，只是说门槛是高是低、多高多低，可能这里面还有弹性调整空间。”而昨日，赵占领接受《每日经济新闻》采访时认为，后续制定细则门槛要更精准化，这种精准化不是指现在的排量、轴距的精确，而是指把门槛设置得既不过高也不过低。

在他看来，后续细则优化应跟网约车平台的大量数据结合，理性分析后再划定门槛，而不至于让多数网约车退出市场。

结论：以一个网约车司机一个月平均500单来计算每单成本增加2.1倍左右，保证司机收入不变的情况下，打车费用至少会增加2.1倍！！！